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Relazione del Sen. G. Santini in merito alla discussione del disegno di legge n. 2853, già approvato dalla Camera dei deputati.

Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 838 del 14/06/2017

(Bozze non corrette redatte in corso di seduta)

Discussione del disegno di legge:

(2853) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (Approvato dalla Camera dei deputati) (Relazione del Sen. Giorgio Santini)

RESOCONTO STENOGRAFICO

Presidenza del vice presidente GASPARRI

Signor Presidente, rappresentanti del Governo, onorevoli colleghi,

il decreto legge n. 50 del 2017 riveste una particolare importanza nell'attuale fase congiunturale in quanto, oltre ad assicurare il controllo dei conti pubblici, promuove, attraverso un articolato insieme di misure, interventi per accompagnare la crescita dell'economia e dell'occupazione nel nostro Paese.

Il sentiero su cui si sviluppa il provvedimento è molto stretto. La priorità degli interventi è quella di ridurre l'indebitamento, come concordato con l'UE e la prima parte del provvedimento è dedicata proprio al recupero delle risorse necessarie a centrare tale obiettivo. Tuttavia, a fronte dello sforzo richiesto al nostro sistema economico produttivo sono state predisposte, e rafforzate durante il passaggio parlamentare, numerose disposizioni volte alla disattivazione parziale della clausola di salvaguardia e alla riduzione dell'impatto della manovra su imprese e cittadini. A questi importanti interventi sono state affiancate altre importanti ed attese disposizioni tra le quali si segnalano le misure per gli enti territoriali, per il terremoto e, infine, le misure in tema di istruzione e cultura.

La prima parte del decreto legge contiene le misure volte al controllo dei conti pubblici. L'intervento correttivo è complessivamente pari, in termini di indebitamento netto, a circa 3,1 miliardi di euro, ed è in gran parte operato sul lato delle entrate, per circa 2,8 miliardi, ed in parte residuale, per poco meno di 0,3 miliardi, sul lato della spesa. L'effetto migliorativo sui conti pubblici è di circa 0,2 punti percentuali di PIL, con una conseguente riduzione, dal 2,3 al 2,1 per cento di PIL, dell'indebitamento netto atteso per il 2017.

In tale contesto, particolare rilievo assumono le misure volte al contrasto dell'evasione fiscale, quali l'estensione dello split payment alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi effettuate nei confronti delle amministrazioni pubbliche, le modifiche all'esercizio del diritto alla detrazione IVA, il contrasto alle compensazioni indebite, la rideterminazione delle aliquote dell'ACE, le nuove disposizioni sul pignoramento. Si tratta di misure che per un verso aumentano la pressione sul sistema produttivo, ma che sono state adottate con adeguate contropartite. Ad esempio, sul tema liquidità delle imprese in rapporto all'introduzione delle nuove disposizioni sullo split payment, è stata adottata una misura che riduce in modo molto significativo i tempi per il rimborso dei crediti vantati nei confronti della pubblica amministrazione.

A queste si aggiungono le misure volte a deflazionare il contenzioso tributario, tramite l'innalzamento della soglia della mediazione nelle controversie tributarie e l'introduzione di modalità agevolate per le liti pendenti.

Alle proposte originarie del decreto legge relative alla parte fiscale si sono aggiunte durante l'esame alla Camera ulteriori misure come l'introduzione della cosiddetta web tax, che va ad interessare società non residenti che appartengono a gruppi multinazionali che effettuano cessioni di beni e servizi  in Italia per un ammontare superiore a 50 milioni di euro annui, le quali potranno avvalersi di una procedura  di cooperazione e collaborazione con l'Agenzia delle entrate per la definizione dei loro debiti tributari. Le maggiori entrate derivanti da tali disposizioni saranno indirizzate al rifinanziamento del Fondo per le politiche sociali e al Fondo per la non autosufficienza. Si segnalano, poi, le disposizioni che estendono la cedolare secca, con un'aliquota al 21 per cento, sui redditi derivanti dalle locazioni brevi di immobili ad uso abitativo. Sono disposizioni che vanno a disciplinare l'imposizione sulle locazioni di durata inferiore a trenta giorni effettuate da soggetti privati titolari di abitazioni che non esercitano attività d'impresa. I comuni potranno disciplinare, inoltre, l'imposta di soggiorno da applicare a tali locazioni. Vi sono poi le disposizioni che incrementano e rimodulano la tassazione sui tabacchi e le disposizioni sui giochi, con le quali si dà attuazione al piano di riduzione del numero degli apparecchi per il gioco. Sempre dal lato delle entrate, è importante richiamare l'introduzione di indici sintetici di affidabilità fiscale dei contribuenti, a cui sono correlati benefici specifici in relazione ai diversi livelli di affidabilità del contribuente, migliorando la collaborazione tra questo e l'amministrazione finanziaria.

Dal lato del reperimento delle risorse, si prevede la rimodulazione dell'autorizzazione di spesa per gli anni 2017-2019 relativa al credito d'imposta per l'acquisto di beni strumentali nuovi destinati a strutture produttive nelle zone assistite ubicate nelle regioni del Mezzogiorno, nonché la riduzione, per l'anno 2017, delle dotazioni delle missioni e dei programmi di spesa degli stati di previsione dei Ministeri.

Per effetto degli interventi sul lato delle entrate, il provvedimento prevede la parziale disattivazione delle clausole di salvaguardia, prefigurando un percorso che riduce a poco più di 15 miliardi di euro la correzione di base che dovrà essere adottata in sede di legge di bilancio per l'anno 2018 per sterilizzare il previsto aumento dell'Iva e delle accise. 

A fronte delle misure di correzione dei conti pubblici, il provvedimento prevede una serie di misure finalizzate al rilancio economico e sociale del Paese. Tali interventi si sviluppano su quattro aree prioritarie di intervento: i trasporti, il lavoro, il sostegno alle imprese e ai contribuenti e gli investimenti.

Relativamente al settore dei trasporti, particolare rilevanza assumono le disposizioni sul trasporto ferroviario, tra le quali si segnalano gli interventi relativi alla gestione delle reti ferroviarie regionali,  le disposizioni per il completamento del Programma Grandi Stazioni; l'autorizzazione delle attività propedeutiche all'avvio dei lavori della nuova linea ferroviaria Torino-Lione; lo sviluppo, da parte di ANAS S.p.A., di opportune sinergie con il gruppo Ferrovie dello Stato (FS) e per il trasferimento a Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. delle azioni di ANAS S.p.A.

Con specifico riguardo al trasporto aereo, si segnala l'introduzione nel provvedimento delle disposizioni finalizzate a garantire la continuità operativa dell'Alitalia già contenute nell'apposito decreto legge all'esame della Camera.

Relativamente al tema del lavoro particolare rilevanza assumono le disposizioni che introducono una nuova disciplina delle prestazioni di lavoro occasionale che va a colmare il vuoto lasciato dalla recente abrogazione della disciplina sui cosiddetti "voucher".

Nessuno può negare l'utilità e la necessità che tra i contratti di lavoro disponibili in Italia ci sia anche un contratto che regoli il lavoro occasionale. Un contratto che diversamente dal passato deve contenere certezza di doveri e di diritti per entrambe le parti, in piena trasparenza e totale tracciabilità; un contratto di lavoro occasionale, trasparente e tracciabile, portatore di diritti e di doveri per entrambe le parti, sia pure nei limiti del contratto di lavoro occasionale. In sintesi, viene introdotta una nuova forma di contratto di lavoro, che ha caratteristiche trasparenti e che rende il datore e il lavoratore rispettivamente titolari di doveri e di diritti. Una forma di contratto di lavoro che va a colmare un'esigenza espressa dalle famiglie, dalle imprese e dagli stessi lavoratori. Si tratta di migliaia di giovani studenti che intendono lavorare in modo occasionale per mantenersi allo studio o alle famiglie e alle piccole realtà imprenditoriali che temporaneamente si trovano nell'esigenza di avvalersi di prestazioni di lavoro occasionali senza ricorrere al lavoro nero.

Fra le altre misure in tema di lavoro si segnalano quelle relative alla definizione delle caratteristiche che devono avere determinate attività lavorative ai fini della corresponsione dell'indennità riconosciuta, fino alla maturazione dei requisiti pensionistici, a favore di soggetti che si trovino in particolari condizioni (cd APE sociale), nonché della applicazione della riduzione del requisito dell'anzianità contributiva in favore dei cosiddetti lavoratori precoci. Un ulteriore intervento riguarda una modifica alla disciplina sul rilascio del documento unico di regolarità contributiva (DURC).

Relativamente al tema del sostegno alle imprese e ai contribuenti sono state introdotte importanti misure che si articolano in un mix di interventi di natura fiscale e di semplificazione di adempimenti a loro carico. In tale ambito, particolare rilevanza assumono:

-        le disposizioni relative alla modifica della disciplina del Patent box ovvero della tassazione agevolata dei redditi derivanti da alcuni beni immateriali, quali marchi e brevetti;

-        gli incentivi fiscali riconosciuti per gli investimenti pubblicitari incrementali su quotidiani, periodici e sulle emittenti televisive e radiofoniche locali e le misure di sostegno alle imprese editoriali di nuova costituzione;

-        le disposizioni volte a consentire l’investimento nei PIR anche alle casse di previdenza e ai fondi pensione,;

-        le disposizioni che estendono alle PMI costituite sotto forma di S.r.l. le deroghe alla disciplina civilistica per le startup innovative costituite sotto forma di S.r.l;

-        le disposizioni in materia di detassazione dei redditi derivanti da investimenti a lungo termine nel capitale delle imprese effettuati da casse previdenziali e fondi pensione;

Tra le misure di sostegno alla crescita si segnalano le nuove disposizioni in materia di agevolazione e di incentivo per gli investimenti in ristrutturazione edilizia. Grazie a queste misure, l'ecobonus si potrà applicare concretamente anche ai grandi condomini anni Cinquanta, Sessanta e Settanta, dove le famiglie proprietarie sono largamente incapienti. D'ora in poi, questo incentivo non servirà soltanto per ristrutturare casa e migliorare l'efficienza energetica degli alloggi delle famiglie che stanno meglio, ma anche degli alloggi posseduti dalle famiglie che finora non hanno potuto beneficiare di tale incentivo. La norma ha un enorme potenziale si si tiene conto che nel Paese gran parte dell'ecobonus è stato finora utilizzato per ristrutturare le case singole e in rarissimi casi per i grandi condomini.

In tema di credito, sono state introdotte importanti misure quali l'estensione dell'ambito di applicazione del Fondo per il credito alle aziende vittime di mancati pagamenti e le innovazioni in tema di cartolarizzazione dei crediti.

Infine, in tema di investimenti, particolare rilevanza assumono le misure volte all'agevolazione degli investimenti per la realizzazione di importanti eventi sportivi di portata internazionale che devono essere svolti nei prossimi anni nel nostro Paese (sci alpino a Cortina d'Ampezzo nel 2020 e Ryder Cup 2022) e le misure di semplificazione dell'iter procedurale previsto per la costruzione di impianti per le competizioni sportive (stadi).

Accanto agli interventi per la correzione dei conti pubblici e per il sostegno al sistema economico, particolare rilevanza rivestono le misure sugli enti territoriali. Gli articoli che vanno dal 14 al 40 introducono, fra le altre, disposizioni volte ad agevolare l'approvazione dei bilanci da parte di province e città metropolitane, alla revisione e alla predisposizione delle metodologie per la determinazione dei fabbisogni e delle capacità fiscali standard delle regioni a statuto ordinario nelle materie diverse dalla sanità, alla soluzione di talune problematiche legate al personale dei comuni e delle province, tra cui quello relativo al turnover, che in questi ultimi anni ha reso difficile l'operatività degli enti territoriali nell'esercizio e nell'assolvimento delle loro funzioni fondamentali, a partire dai comuni più piccoli fino a quelli con popolazione inferiore ai 3.000 abitanti.

Nel merito, il tema delle province è stato affrontato tenendo conto che su tali enti è in corso, e sarà oggetto in futuro, un ripensamento rispetto alla collocazione complessiva all'interno del nostro ordinamento e dell'assetto istituzionale del Paese dopo gli esiti del referendum e della loro conferma come enti di rilievo costituzionale. Si tratta di garantire a tali enti la capacità di assolvere pienamente a funzioni fondamentali importanti che sono ancora loro assegnate, quali quelle in materia di edilizia scolastica, di viabilità, di tutela dell'ambiente e di pianificazione e programmazione e di consentire loro di affrontare al meglio l'attuale fase transitoria ed emergenziale. Con questo provvedimento non si risolvono tutti i problemi aperti delle province, ma si iniziano a dare le prime risposte che consentano a questi enti di vivere questa fase di transizione, per approdare ad un assetto, sia dal punto di vista istituzionale che dal punto di vista delle possibilità e delle competenze finanziarie, più stabile e definito, che ha come traguardo quello del 2019, anno nel quale verranno meno le misure di contribuzione ai saldi di finanza pubblica previste per le province e anno nel quale saranno torneranno ad essere disponibili risorse importanti.

Nel frattempo, per il 2017 e il 2018, sono state ampliate le risorse a disposizione delle province fino a 180 milioni di euro per ciascuno dei suddetti anni per l'esercizio delle funzioni fondamentali, con un significativo incremento rispetto a quanto previsto originariamente dal decreto.

Accanto a questa sono state approvate altre tre importanti disposizioni. La prima prevede un incremento da 100 a 170 milioni per il 2017, del contributo in favore delle province per l'attività di manutenzione straordinaria della rete viaria di competenza delle province; la seconda prevede un'autorizzazione ulteriore di spesa di 15 milioni di euro per il 2017, per gli interventi di edilizia scolastica, quindi con interventi che riguardano l'insieme delle funzioni fondamentali e le specifiche esigenze in materia di viabilità e di edilizia scolastica

Infine, la terza prevede che la sanzione relativa al mancato rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno nell'anno 2012 o negli esercizi precedenti, non trova applicazione, e qualora già applicata ne vengono meno gli effetti, nei confronti delle province delle regioni a statuto ordinario per le quali le stesse violazioni sono state accertate successivamente alla data del 31 dicembre 2014.

Come accennato in precedenza, tali misure si aggiungono a quelle originarie che prevedevano, fra le altre, le modalità di ripartizione della riduzione della spesa corrente tra le province e le città metropolitane. Analogamente, viene ripartito tra ciascuna provincia e città metropolitana il concorso alla finanza pubblica richiesto per gli anni 2017 e 2018 dal decreto-legge n. 66 del 2014, e si prevedono misure per favorire l'approvazione dei bilanci da parte delle Province e delle Città metropolitane.

Per quanto riguarda i comuni una delle norme di maggior rilievo riguarda le modifiche alla disciplina del Turn over del personale dei comuni tra 1000 e 3000 abitanti, dove lo sblocco delle assunzioni è previsto per il 100 per cento del personale non dirigenziale cessato nell'anno precedente.  Per i restanti comuni, la percentuale è fissata nel 90 per cento. Si segnalano, poi, le disposizioni relative alla determinazione e alla ripartizione del Fondo di solidarietà comunale e le misure di  semplificazione  che discendono dall'entrata in vigore del principio del pareggio di bilancio. Per favorire la fusione tra comuni, è stato previsto che non si applichino, nei primi 5 anni dalla fusione, i vincoli stabiliti dalla normativa vigente per le assunzioni a tempo determinato.

Per quanto riguarda le Regioni, un'apposita disposizione stabilisce, per l'anno 2017, la ripartizione tra le regioni a statuto ordinario degli spazi finanziari per favorire gli investimenti per complessivi 500 milioni di euro, già stanziati dalla legge di bilancio 2017. Un ulteriore intervento riguarda l'attribuzione di quote del Fondo da ripartire per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese. Accanto a questa si prevede, a decorrere dall'anno 2017, la predisposizione da parte della Commissione tecnica per i fabbisogni standard delle metodologie per la determinazione dei fabbisogni e delle capacità fiscali standard delle Regioni a statuto ordinario, nelle materie diverse dalla sanità.

Nell'ambito del capitolo dedicato agli enti territoriali sono state introdotte misure in tema di trasporto pubblico locale e di spesa farmaceutica e sanitaria.

Relativamente al trasporto pubblico locale si segnala la rideterminazione della consistenza e la definizione dei criteri per la ripartizione del Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale. Inoltre sono state dettate alcune disposizioni che incidono sulla competitività nel settore delle imprese del trasporto pubblico su gomma, con riferimento ai servizi di linea interregionali con itinerari, prezzi e frequenze prestabilite..

Importanti misure sono poi dedicate alla spesa farmaceutica e sanitaria. In particolare, riguardo alla spesa farmaceutica si prevedono disposizioni sui flussi informativi delle informazioni farmaceutiche e sui farmaci cui è stato riconosciuto il requisito dell'innovatività condizionata. In particolare si prevede che l'AIFA, per monitorare la spesa complessiva sostenuta per l'assistenza farmaceutica ospedaliera, accertare lo sfondamento definitivo dei tetti di spesa nel biennio 2016-2017, e determinare conseguentemente l'ammontare del pay-back farmaceutico per lo stesso biennio, si avvalga dei dati di fatturato delle aziende farmaceutiche indicati e trasmessi dalla fattura elettronica attraverso il Sistema di interscambio. Dal 1 gennaio 2018, viene poi introdotto l'obbligo di indicare, nelle fatture elettroniche emesse nei confronti degli enti del Servizio sanitario nazionale per l'acquisto di farmaci, anche il Codice di autorizzazione all'immissione in commercio (AIC) del farmaco e il quantitativo acquistato.

Riguardo alla spesa sanitaria si recepisce, con riferimento all'edilizia sanitaria, quanto stabilito dall'Intesa Stato-regioni del 23 febbraio 2017, in merito alla riduzione, pari a 100 milioni di euro, delle risorse programmate per tali interventi in tale settore. Inoltre, sempre con riguardo alla spesa sanitaria, si modifica la norma di deroga che, per il 2016, esclude il computo, ai fini della verifica del rispetto dell'obbligo del pareggio di bilancio da parte della regione o della provincia autonoma, di alcuni impegni contabili inerenti a tale spesa.

Le misure in favore delle zone colpite dagli eventi sismici rappresentano un altro capitolo di grande rilievo politico e sostanziale del decreto legge. Fra le misure più significative si ricorda lo stanziamento di 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2017, 2018 e 2019 per gli interventi previsti nel decreto-legge e l'istituzione di un Fondo per accelerare le attività di ricostruzione, con una dotazione pari a 461,5 milioni di euro per l'anno 2017, 687,3 milioni di euro per l'anno 2018 e 699,7 milioni di euro per l'anno 2019 da utilizzare, per interventi di ricostruzione destinati ai comuni colpiti dal sisma e ai Comuni delle zone a rischio sismico 1, nonché per specifici Piani sperimentali per la difesa sismica degli edifici pubblici e per l'acquisto e la manutenzione dei mezzi occorrenti per il soccorso alla popolazione civile. Gli interventi previsti nel decreto legge sono stati ulteriormente ampliati alla Camera, ad iniziare dall'assegnazione di spazi finanziari volti ad agevolare l'effettuazione di investimenti connessi alla ricostruzione da parte degli enti locali colpiti, misure volte a sostenere le capacità di progettazione dei comuni nelle aree colpite, misure volte a sostenere ulteriormente le imprese del settore turistico e del commercio, a mettere a disposizione maggiori risorse per la copertura dei cosiddetti danni indiretti derivanti dagli eventi sismici, misure volte a regolarizzare e a dare risposta alle istanze presentate dalle imprese agricole relativamente ai danni subiti da eventi calamitosi, non solo per il terremoto, ma anche in relazione ad altri eventi meteorologici quale le gelate. Particolarmente importanti sono anche le disposizioni di proroga di termini, in particolare in materia di adempimenti e di versamenti tributari  e infine particolare rilievo sono le disposizioni riguardanti l'istituzione e la disciplina di una zona franca urbana nei comuni delle regioni colpite dagli eventi sismici che si sono susseguiti dal 24 agosto 2016.

Ultime, ma non per rilievo, si segnalano le disposizioni in materia di istruzione e di cultura. Per quanto riguarda l'istruzione, ricordo anzitutto l'importantissima norma che aumenta la disponibilità del Fondo destinato all'incremento dell'organico docente e dell'autonomia; un incremento del Fondo destinato a coprire l'onere per le retribuzioni del personale docente a tempo indeterminato che si determinerà in conseguenza del consolidamento nell'organico delle scuole di ogni ordine e grado di 15.100 posti provenienti dall'organico di fatto, un investimento di grande importanza come di grande importanza sono gli interventi sulle istituzioni di alta formazione artistica e sui sistemi bibliotecari locali. Si ricorda, poi, anche la norma relativa agli incarichi di direttore di istituti e luoghi della cultura di rilevante interesse nazionale per i quali si afferma un principio: non si costruisce una norma anti-TAR, come erroneamente si è detto, ma si afferma il principio per il quale i nostri luoghi di cultura ambiscono a poter avere alla loro direzione le migliori professionalità e competenze a livello internazionale.

Fra le altre misure, viene incrementato poi di 58 milioni per il 2017 il Fondo per il diritto al lavoro dei disabili e vi è una serie di altre misure previdenziali e organizzative; ci sono misure che riguardano il potenziamento dell'organico della Corte dei conti; misure sul Fondo per le mense scolastiche biologiche e tante altre iniziative che vanno nel senso di consolidare gli obiettivi e le linee di azione contenuti originariamente nel decreto-legge.

In conclusione, si tratta di un provvedimento complesso, importante, che per struttura è paragonabile ai più importanti provvedimenti adottati nel corso di questa legislatura, e a cui è affidato l'obiettivo di allargare il sentiero della crescita e dello sviluppo del Paese, in equilibrio tra controllo, miglioramento dei conti e sostegno al cambiamento e alla modernizzazione del Paese, allo scopo di attrezzarlo adeguatamente alle grandi sfide che vive oggi e che lo attendono domani.

Copyright @ 2013 Giorgio Santini